【基金六堂課】目前退休基金管理運用所面臨的問題


2003/6/5 上午 10:12:00 提供機構:邱顯比教授
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退休基金應是股市常備軍而非消防隊。

∼ 邱顯比,中國時報11版,民國85年2月16日

國內退休基金歷史都很淺短,很多東西還在摸索的階段。近幾年負責基金管理運用的單位,如退撫基金管理委員會、勞退基金監理委員會,以及勞保基金監理委員會在退休金管理運用的觀念上,較以前已有相當大的進步。橫在眼前的障礙,主要來自法令制度的束縛及與全民共識有待建立。

(一)基金目標單一化

退休基金運用管理首先要確定的是目標單一性:退休基金之投資之首要(且唯一)目標在保障退休基金受益人能以最低成本的方式,透過退休基金良好的管理運用,屆時領到應得之退休金。在擔任勞退基金監理委員會委員的期間,有幾次省市政府為了興建國宅或勞工住宅所需資金向勞退基金借錢。如果還款來源。確定監理委員會大都同意借款,要決定的就只有貸款利率的高低。借款單位多以事關勞工福利或國家建設要求低利貸款。這個理由乍聽之下似乎有理,但再深入分析,就不太站得住腳。勞退基金是雇主提撥的勞工退休準備金,牽涉到的是幾萬名雇主及數百萬勞工的錢,合理的貸款利率大家都能受益,而低利貸款能享受好處的充其量是數百戶的勞工,憑什麼要拿大家的錢去貼補少數人?經過幾年來反覆討論,監理委員會委員們已達成放款必須參考市場利率,要努力替基金增加收益的共識。在退撫基金管理委員會,少做補貼、儘量提高基金報酬率亦是委員的共識。退撫基金辦了不少參加基金人員的低利貸款,例如與台灣銀行、中國農民銀行、第一銀行及台灣省合作金庫合辦的結婚、生育子女留學、房屋二胎貸款等,貸款利率均相當優惠,且貸款總額度高達數百億元。這些錢退撫基金只是居間提供管道,既讓軍公教人員受惠,又不須消耗退撫基金的資源,可謂皆大歡喜。

民國八十五年台海飛彈危機與八十七年下半年金融危機,政府為了護盤成立股市穩定基金。勞退、勞保、退撫基金均被納入穩定基金。退休基金投資股市原為正常且正當的運用方式,國內退休基金持股比例也還在國際水準之下,但加入穩定基金護盤,卻大大值得商榷。退休基金有專業投資人員,當他們覺得市場超跌時自然會逢低買進,不用政府官員去指導何時買進?如何買進?以股市每天近千億元的成交量,號稱兩千八百億元的穩定基金能做的事非常有限,逆勢而為,只是把套牢的股票移到穩定基金成員身上而已。台海危機時穩定基金操作成功有其特殊時空背景,得意不可再往,果然第二次的穩定基金搞得灰頭土臉。各退休基金參與穩定基金也承受很大的壓力,常常有民眾打電話去罵,要是護盤遭受損失也難對退休基金參與者交代。其實不論個人、企業、政府均不可逆勢而為,當洪水迎面而來,硬要擋在前面,只會死得很難看。所謂穩定基金,只有在市場多空勢力的平衡點附近,才有辦法發揮關鍵少數的力量,將大盤點燃。在風暴中投入穩定基金,直如燒火柴棒取暖,短暫光輝,瞬間熄滅。 

(二)保本保息條款

勞動基準法第五十六條規定勞退基金運用收益若低於當地銀行二年期定期存款利率,其差額由國庫補足。公務人員退休撫卹基金管理條例第五條規定退撫基金三年平均運用收益不得低於台灣銀行兩年定期存款利率,若有差額,由國庫補足之。這種保障收益率的規定看似對基金參與者有利,實際上卻使基金投資趨於保守,反而對參與者不利。不論就財務理論或實證研究,一個投資工具的短期風險與長期報酬率都呈正向關係;一個長期報酬率高的投資工具(如股票),其短期波動性亦高。一個退休基金投資運用的最重要考慮因素是未來現金流量,如果有一段長時間是現金流入大於流出,不必擔心短其漲跌,就可以投資較多股票,以換取較高的長期報酬率。美國退休基金投資於股票市場的比例大致介於40% 至60%之間,英國退休基金持股比例更高達八成。我國勞退基金投資於股票的比例約佔總資產的10 % 左右,勞保基金尚在10 % 以下,退撫基金約為25 %,均遠低於國際標準。由附錄三(B)中可以看出,稍微高一點的股票比例,雖然可帶來較高的長期報酬率,但發生報酬率低於定存利率,甚或虧損的年份就大為增加。例如若投資30% 於台灣股市、35%於政府債券、35%於3年定存,則在1982年至1996年,15年中有6年的報酬率低於兩年定存利率。在台灣目前的政治環境,以及民眾對退休基金運作普遍缺乏認識的情況下,退休基金若發生收益不足兩年定存利率,需要國庫撥補的情況,肯定會引起軒然大波。為了避免國庫撥補,退休基金管理者只好降低投資股市比例,但這樣註定長期報酬率不佳,又會產生將來基金資產不足以支付退休金的問題,或者必須提高提撥率,倒霉的還是基金參與者。為了解決短期風險與長期報酬收益兼顧的兩難,勞退基金與退撫基金在會計處理上有一些因應措施,雖然可以稍微減輕問題,但治本之道,還是在於保本保息條款的廢除,與全民對退休基金管理的正確認識。

(三)提撥不足

一個退休基金如果參與者撥繳的費用加上投資運用收益尚不足以支付未來預期退休金給付,稱為提撥不足(under funded)。一個基金是否提撥不足,要依靠精算去估計。根據退撫基金八十六年出爐的精算報告,提撥不足的問題相當嚴重,若依照目前8% 的提撥率,假設7% 的年平均報酬率,在民國一百年左右會面臨破產問題。在公務人員、教師及軍職人員三大系統中,尤以軍人問題最嚴重,軍士官之退伍金在民國九十幾年即面臨破產問題。解決之道不外乎提高提撥率或提高收益率,或雙管齊下。但提高收益率有期限度,例如軍士官人員若不提高提撥率,則年收益必須提高到20 %以上,那是根本不可能達到的。

依照勞工退休準備金及提撥金管理辦法第二條規定,各事業單位依每月薪資總額百分之二至百分之十五範圍內提撥勞工退休基金,目前只有不到百分之二十應提撥的企業實際有提撥勞退基金,而且多依2% 下限提撥。這個提撥金額其實是遠不足勞工退休時所需給付的退休金。所以到了勞工退休高峰,企業必須再拿出一大筆錢出來補足差額。如果屆時企業倒閉,勞工是無法領到全額退休金。此外亦有不少企業為了節省退休金,在員工退休前幾年惡意解雇員工的案例。

勞工保險條例第十三條規定勞保普通事故保險費率,由中央主管機關按被保險人當月投保薪資百分之六•五至百分之十一擬訂,目前是依百分之六•五下限提撥。勞保基金精算結果亦為提撥不足。但由於目前現金流入大於現金流出,勞保基金以每年七百億元的規模成長,一般人誤以為勞保基金財務充裕,因此常有降低費率、增加給付項目及增加付給金額的壓力。照目前情況下去,勞保基金在勞工退休高峰必定會面臨巨大的財務危機。綜觀各國經驗,由政府主導的退休金制度或國民年金制度因為政治壓力,在提撥時多半費率過低,在給付時多半過分優厚,到了後來無以為繼。在計畫初期一般人不會警覺問題的嚴重性,少數知道問題的人又常沒有權力或不願意去解決十年、二十年後才會爆發的問題。

我國勞退、勞保及退撫基金均為確定給付制(defined benefit),也就是事先規定退休時給付條件。由於確定給付在設計、管理上諸多問題,世界潮流由確定給付逐漸移向確定提撥制(defined contribution)。確定提撥制制定好參與者每月應提撥的薪資比例,每個人一個帳戶,退休時領到的錢就是逐年提撥入這個帳戶的錢以及投資運用之收益。所以確定提撥制不會有提撥不足的問題,退休基金也不可能破產,缺點是參與者無法確定退休時可以領到多少錢。權衡利弊,個人認為確定給付制是我國將來改革退休金制度較可行的方向。

資料來源:台大財金系邱顯比教授所著《基金理財的六堂課》